К вопросу о муниципальных унитарных предприятиях


Статья посвящена особенностям правового режима создания и функционирования муниципальных унитарных предприятий. Рассмотрение вопросов правового регулирования участия данных коммерческих организаций в предпринимательской деятельности, позволило автору установить их неспособность конкурировать с остальными участниками рыночных отношений. В целях более эффективного использования муниципального имущества, предлагаются конкретные научно и практически обоснованные меры по решению указанной проблемы. Ключевые слова: муниципальное унитарное  предприятие, хозяйственное  ведение, оперативное управление, публичная собственность. Муниципальные образования, посредством специфической формы хозяйствования, опосредованно, через муниципальные унитарные предприятия, осуществляют часть своих функций в сфере гражданско-правовых отношений.
Согласно ст. 113 ГК РФ и Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"1 (далее Закон об унитарных предприятиях), муниципальное унитарное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или  оперативного управления.
Муниципальные образования для осуществления уставной деятельности передают муниципальным унитарным предприятиям часть своего имущества, т.е. становятся учредителями, которые  определяют цель, задачи, условия функционирования предприятия, регулируют цены и тарифы на выпускаемую продукцию или оказываемые услуги,  утверждают уставы, назначают руководителей и возможно, ведущих специалистов данных предприятий.
В ГК РФ и Законе об унитарных предприятиях выделены два вида унитарных предприятий: основанных на праве хозяйственного ведения и основанных на праве оперативного управления. Если обратиться к законодательству, действовавшему до введения части первой ГК РФ,  то оно определяло для унитарных предприятий объем прав по управлению имуществом как полного хозяйственного ведения. Вступивший в силу ГК РФ, использует формулировку "хозяйственного ведения" исключив слово "полного", тем самым подчеркивая ограничения по самостоятельному использованию и распоряжению имуществом.
Право хозяйственного ведения означает, что муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на этом праве недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного  общества,  иным образом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника, т.е. без разрешения на то органа местного самоуправления. В своем Постановлении Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 1995 г. № 2/1 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"3 указал на то, что сделки, совершенные унитарными предприятиями, обладающими имуществом на праве хозяйственного ведения, заключенные без согласия собственника и направленные на отчуждение недвижимого имущества или распоряжение им иным способом, после 7 декабря 1994 года,  являются ничтожными и органы, уполномоченные собственником управлять государственной или муниципальной собственностью, вправе обращаться в суды с исками о признании таких сделок недействительными или о применении последствий недействительности ничтожных сделок.
Право оперативного управления предполагает закрепление муниципального имущества за казенным предприятием, которое вправе отчуждать или иным способом распоряжаться данным имуществом лишь с согласия собственника этого имущества и только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом.  Единственно, что может казенное предприятие - самостоятельно реализовать  производимую им продукцию, если иное не установлено законом или другими правовыми актами. Иным закрепленным за предприятием имуществом, как движимым, так и недвижимым, т.е. даже денежными средствами, муниципальное казенное предприятие вправе распоряжаться лишь с согласия уполномоченного на это органа местного самоуправления. При этом, порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества (ст. 296, 297 ГК РФ). Казенное предприятие не формирует уставный фонд. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой органом местного самоуправления.
Термин "казенное предприятие" впервые  был использован в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий"4 (утратил силу). Названным Указом предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества предприятий. При этом казенное предприятие являлось правопреемником ликвидированного государственного предприятия.
В отличие от имущества иных юридических лиц,  имущество унитарного предприятия  неделимо,  оно не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе и между его работниками и представляет собой единый имущественный комплекс. Законодатель настолько "обособил", в буквальном смысле, имущество муниципального унитарного предприятия, что лишил это предприятие  самостоятельного права   создавать  другие унитарные предприятия (дочерние предприятия)  путем передачи им части своего имущества. Согласно  ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"6,  унитарные предприятия не могут выступать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества и быть доверительными управляющими по договору доверительного управления (ч. 1 ст. 1015 ГК РФ).
Согласно п. 2 ст. 7  Закона об унитарных предприятиях, собственник имущества муниципального унитарного предприятия субсидиарно отвечает по обязательствам, вне зависимости от способа доведения его до банкротства, т.е. как путем осуществления действий, так и бездействия. Такой подход   обусловлен тем, что орган местного самоуправления вправе не только давать указания и иным образом определять деятельность предприятия, но и осуществлять контроль за сохранностью и использованием по назначению принадлежащего предприятию имущества, обращаться в суд с исками о признании недействительной оспоримой сделки с этим имуществом и истребовать его из чужого незаконного владения (пп. 6, 7, 11 п. 1, п. 3, 4 ст. 20 Закона об унитарных  предприятиях) и главное,  согласно  п. 2 ст. 30  Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"7, своевременно принимать меры по предупреждению банкротства предприятия. В остальном, права муниципальных унитарных предприятий существенно не отличаются от прав иных коммерческих  организаций. Так же как и другие коммерческие организации, отдельные виды деятельности, перечень которых определяется федеральным законом, унитарное предприятие осуществляет только на основании лицензии. Причем особых правил лицензирования деятельности унитарного предприятия отечественным законодательством не предусмотрено. По своей сути, муниципальное унитарное предприятие, не являясь собственником закрепленного за ним имущества, представляющего  сложный имущественный комплекс, наделяется муниципальным образованием ограниченным правом выступать в гражданском обороте,  используя это имущество. Плоды, продукция и доходы от производственной деятельности по существу являются собственными средствами предприятия, а  не муниципального образования, т.к. это имущество не входит  в состав муниципальной собственности. Однако  в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия. Данной норме ГК РФ корреспондирует и п. 1 ст. 17 Закона об унитарных  предприятиях.
Остается открытым вопрос – насколько велика эта часть прибыли. Собственник, т.е. муниципальное образование, в уставе унитарного предприятия не указывает точных цифр. Например, в п. 4.12. Устава муниципального унитарного предприятия "ЖИЛСЕРВИС" муниципального образования г. Тында, содержится следующие положение: "Собственник имущества предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Процент отчисления устанавливается по итогам работы предприятия за квартал по постановлению мэра8".         
Возможно, вследствие ограничения прав на свою продукцию, унитарные муниципальные предприятия не могут конкурировать с частным бизнесом. По видимому, законодателю следует четко определить количественные показатели той части прибыли от доходов, плодов и продукции, которая должна оставаться в собственности унитарного предприятия. Это необходимо для защиты имущественных прав не только муниципального унитарного предприятия, но и самого муниципального образования.         
Являясь коммерческой организацией, унитарные предприятия обладают не общей, а специальной правоспособностью, наряду с некоммерческими организациями. Согласно ст. 113 ГК РФ, ст. 2 и п. 1 ст. 3 Закона об унитарных предприятиях, унитарное предприятие может обладать гражданскими правами, соответствующими предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.        
Согласно ст. 9 того же Закона, в уставе унитарного предприятия должны быть названы виды его деятельности. Данная специальная норма сужает границы правоспособности муниципального унитарного предприятия. Однако это является еще одной предпосылкой грамотного хозяйственного подхода учредителя к выбору  тех видов деятельности и заключению в будущем  таких сделок,  которые  дадут наибольший экономический эффект.         
Соответственно, унитарные предприятия вправе совершать сделки только в рамках предмета и целей деятельности, установленных собственником передаваемого предприятиям имущества. Муниципальные образования, закрепляя за унитарным предприятием свое имущество, заинтересованы в его использовании по определенному назначению в соответствии с тем предметом деятельности, который определен уставом предприятия. Таким образом, они могут императивно обозначать и контролировать деятельность созданного ими предприятия, которое даже из благих намерений (имеется в виду увеличение доходности) не может изменить цель и предмет своей деятельности (некое подобие планового хозяйства). При этом надо учитывать, что даже разрешенная собственником сделка, но не укладывающаяся в  целевое назначение имущества унитарного муниципального предприятия, может быть признана недействительной.

Участие унитарных предприятий в гражданском обороте порождает немало проблем как практического, так и теоретического характера вследствие того, что данные субъекты не являются собственниками принадлежащего им имущества. В правовой и экономической литературе длительное время ведутся научные споры относительно целесообразности и обоснованности существования такой организационно-правовой  конструкции, как унитарное предприятие.         
По мнению В.А. Дроздовцева, унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (которое представляет собой попытку совместить не совместимое, т.е. сочетать несколько либерализованную командно-административную систему с рыночной экономикой), являются неэффективными в хозяйственной деятельности и их следует реорганизовать в акционерные общества, где единственным акционером будет государство.  
Таким образом, происходит переход вещного права в обязательственное, а предприятие, став акционерным обществом, функционирует в экономике страны на тех же основаниях, что и остальные юридические лица.         
Е.А. Суханов считает, что на современном этапе развития России, сохранение правосубъектности за предприятием, являющимся производственно-техническим комплексом, архаично и подходит только для плановой экономики, которая показала свою полную непригодность в условиях рыночного хозяйствования11. Однако существование таких субъектов можно считать неизбежным следствием переходного характера отечественного хозяйства. В дальнейшем следует сохранить лишь федеральные казенные предприятия.    
Аналогичное положение содержится в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, где говорится о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридического лица, необходимости ее постепенной замены другими видами коммерческих организаций и допускается сохранение лишь федеральных казенных предприятий, исходя из реальных государственных потребностей для некоторых особо важных сфер экономики.         
Противоположной Е.А. Суханову точки зрения придерживается Ю.К. Толстой, считающий, что организационно-правовая форма унитарного предприятия достаточно приспособлена для рыночной экономики и необходимо данный правовой режим распространить и на предприятия частных собственников.         
Н.А. Модин предлагает передавать предприятие, как имущественный комплекс муниципальной собственности, в доверительное управление органу местного самоуправления. Такая правовая конструкция  вызывает сомнение. Каким образом уполномоченному органу, осуществляющему контроль за законным функционированием муниципальной собственности, может быть передано еще и право доверительного управления той же самой собственности. Помимо этого, необходимо учитывать, что имущество может быть передано только на конкурсной основе и только самому эффективному управляющему. Непонятно, каким образом орган местного самоуправления сможет участвовать на равных с иными претендентами в торгах, если учесть что по своей сути торги являются основным инструментом, позволяющим обойти частный интерес конкретного лица, действующего от имени организатора торгов, с целью получения контрагента наиболее выгодного для муниципального образования. Для этого, как минимум, что надо сделать муниципальному образованию – это принять на работу лучших специалистов  региона по многочисленным производственным направлениям: экономике, ЖКХ, строительстве, транспорте и т.д., что несомненно, априори утопично. Однако мы согласны с   Н.А. Модиным, как и с  академиком В.В. Лаптевым в том, что нельзя считать правильным признание предприятия и субъектом и объектом права.         
В связи с этим встает вопрос относительно самостоятельности унитарного предприятия в предпринимательской деятельности. С одной стороны, Закон об унитарных предприятиях устанавливает статус муниципального унитарного предприятия как коммерческой организации, которая преследует такую основную цель как систематическое извлечение прибыли (ст. 2 ГК РФ), с другой – не наделяет ее правом собственности и обязывает нести социальное бремя (если отбросить основания и условия создания государственных унитарных предприятий, то для муниципальных, Закон об унитарных предприятиях оставил только социально необходимую и/или дотационную деятельность).         
Данная амбивалентность сопоставима с контроверзой внутри одного тезиса. Достаточно трудно такое противоречие считать основой всякого поступательного движения – не происходит уничтожение старого качественно новым, т.к. замена названия организационно-правовой формы не изменяет сущности подчинения унитарного предприятия публичной власти. Как итог – цикличность развития общественных отношений и их регулирование носит явно не поступательно-позитивный характер. В отличие от свободной предпринимательской деятельности, присущей коммерческой организации, мы сталкиваемся с субъектом, который не только не может самостоятельно выбрать вид деятельности, но и пути решения поставленных перед ним муниципальным образованием задач, т.к. они контролируются уполномоченным муниципальным органом. Помимо этого, распределение прибыли также зависит от публичного собственника, что приводит к отсутствию мотивации в получении высоких экономических результатов и соответственно к ограниченным возможностям при ремонте оборудования и модернизации производства.         
Как показала объективная экономическая действительность, унитарные предприятия не способны в обычных условиях конкурировать с остальными коммерческими организациями, т.е. они как являлись аутсайдерами в рыночных отношениях, так ими и останутся.  Даже вливание в них значительных бюджетных средств не приведет к качественным изменениям. Соответственно, для решения создавшейся проблемы необходим иной подход, гарантирующий эффективное функционирование публичной собственности.         
Основными факторами, тормозящими  механизм нормального участия унитарных предприятий в гражданском обороте и соответственно приводящими к их неконкурентоспособности, являются: обязательное  сохранение публичного имущества; социальная направленность; ограниченное право распоряжения переданным имуществом; отсутствие заинтересованности в результате (имеется в виду заинтересованность, сопоставимая с заинтересованностью  собственника).         
Что касается предложения акционировать унитарные предприятия, то автор не может его  считать правильным, т.к. это ведет к отчуждению публичного имущества, что изначально воспринимается неприемлемым.         
Существует другая возможность активного использования публичного имущества. Признать предприятие не  субъектом права, а только объектом, т.е. совокупностью имущества и имущественных прав и передать его в доверительное управление профессиональным участникам рынка. В этом случае имущество остается у публичного собственника и переходит в управление к заинтересованным, эффективно работающим не рынке  юридическим лицам. При этом сохраняется возможность в любой момент поменять управляющего, не отвечающего необходимым требованиям.         
Если же государство заинтересовано в сохранении такой структуры, как унитарное предприятие, необходимо обеспечить для него заведомо лучшие условия на рынке, по отношению к частным юридическим лицам. Наилучший вариант – установить монополию на вид деятельности, которым занимается унитарное предприятие, что позволит защитить публичные интересы. Если говорить о муниципальных унитарных предприятиях, то для них необходимо освободить те сегменты рынка, куда не будут допускаться частные предприниматели (например, жилищное строительство, пассажирские перевозки, дорожное строительство и т.д.).

Доцент кафедры Юриспруденции Московской Гуманитарно-Технической Академии,
кандидат юридических наук, адвокат,
Глинка Владлен Игоревич

                                                                                         

<< вернуться обратно Показать все статьи >>

 
  
 

 Запомнить эту страницу с научными работами в своих соц. закладках !

Часы работы 
Время работы адвоката
9:00 - 21:00
ежедневно

+7 495 6 499 115
многоканальный

+7 916 594 57 31
телефон дежурного адвоката

Икона дня

Да хранит Вас Бог!