К вопросу о приватизации муниципальной собственности


Одной из особых, присущих только публично-правовым образованиям, форм распоряжения имуществом является его приватизация. Согласно ст. 217 ГК РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Под приватизацией муниципального имущества (от лат. privatus - частный) понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц, самостоятельно осуществляемое органами местного самоуправления. Стоимость отчуждаемого муниципального имущества, выставляемого на торги, определяется по Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2006 г. N 87 "Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества". Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности местного самоуправления, определяется соответственно органами местного самоуправления самостоятельно. Повторимся, именно порядок планирования, а не условия приобретения или прекращения права муниципальной собственности. В данных вопросах органы местного самоуправления действуют самостоятельно, руководствуясь гражданским законодательством и по своему усмотрению, точнее к выгоде муниципального образования. Это следует из того, что вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности, относятся к гражданскому законодательству, то есть, к предмету ведения Российской Федерации. Соответственно, субъекты Российской Федерации не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности, т.к. сами муниципальные образования регулируют порядок и условия приватизации своего имущества не в результате наделения их соответствующими государственными полномочиями, а по праву собственника муниципального имущества. Разработку программы приватизации муниципального имущества должна обеспечивать администрация муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования, по решению представительного органа местного самоуправления может быть создан орган по управлению муниципальным имуществом, который и должен в этом случае разработать перечень подлежащего приватизации муниципального имущества с указанием способов его приватизации и обоснованием такого выбора. Говоря о приватизации, необходимо определить действительное состояние муниципального имущества в настоящее время. Современные реалии указывают на экономическую "дистрофию" местного самоуправления, при которой, по мнению Президента РФ Д.А. Медведева, муниципальное имущество превратилось"в пародию, когда финансовых средств местного самоуправления хватает лишь для обеспечения самих чиновников".
Аналогичного мнения придерживается ряд юристов, например И.А. Огнева и М.В. Чеишвили, считая, что в действительности, муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь и вынуждены "выпрашивать" субсидии либо у федерального правительства, либо у правительства субъектов Федерации, а это ведет к вторжению органов государственной власти в полномочия муниципалитетов, что, по-существу, приводит к реставрации системы советского образца. Одной из причин создавшегося положения можно считать принятие Указа Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. N 232 "О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР", позволившего наиболее доходной части государственного имущества перейти в частную собственность, а не в муниципальную, т.е. на формирование имущества местного самоуправления существенное негативное влияние оказала так называемая "малая" приватизация. В результате – приватизация "по российски" помешала созданию самодостаточной муниципальной собственности. В целом, непродуманная приватизация имущества публично-правовых образований, особенно в моногородах, привела к событиям, произошедшим в г. Пикалево, где градообразующее предприятие Пикалевский глиноземный завод в 2004 году был разделен на три отдельных производства: глиноземное ("Пикалевский глиноземный завод"), цементное ("Пикалевский цемент") и сода-поташное ("Метахим"), после чего продан разным собственникам. Несогласованность в действиях новых владельцев, объединенных в одну технологическую цепочку заводов, привела в декабре 2008 года к остановке производства на всех предприятиях города и к социальной катастрофе, которая была предотвращена только благодаря вмешательству руководства страны и лично премьер-министра В.В. Путина4. В настоящее время проблема правового регулирования отношений, связанных с муниципальной собственностью, является весьма актуальной для позитивного права, теории и правоприменительной практики. Нормы российского законодательства, устанавливающие особенности права муниципальной собственности, не носят системного характера и содержат целый ряд пробелов и коллизий, что создает значительные сложности при их применении.
Серьезной проблемой для создания адекватного позитивно-правового регулирования процесса приватизации муниципальной собственности, после вступления в силу введенных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон о местном самоуправлении) норм, установивших "закрытый" перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, является практически полное отсутствие теоретических исследований в данной сфере. Совершенствуя законодательство, регулирующее отношения собственности публично правовых образований, необходимо учитывать то, что муниципальное имущество – это экономическая основа местного самоуправления, института защиты интересов населения. Имущество местного самоуправления предназначено для несения, прежде всего, социального бремени, на его основе система местного самоуправления должна открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои проблемы. В некоторых случаях, органам местного самоуправления по неволе приходиться осуществлять приватизацию, исключительно вследствие запрета на нахождение в муниципальной собственности определенного вида имущества, введенного Законом о местном самоуправлении. Такое положение ограничивает возможности местного самоуправления по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию условий для развития малого и среднего бизнеса. Учитывая, что предприятия малого и среднего бизнеса не располагают необходимыми финансовыми ресурсами для участия в приватизации муниципального имущества на общих основаниях, такая "вынужденная" приватизация может повлечь их ликвидацию, а это не просто прекращение производственной или иной предпринимательской деятельности - это серьезный удар по обеспечению занятости местного населения. Несмотря на то, что в некоторых случаях, органы местного самоуправления, при всей своей самостоятельности, обязаны строго следовать закону в отношении находящегося в муниципальной собственности имущества, необходимо учитывать, что приватизация приводит к сокращению муниципальной собственности в целом, при этом, не принося существенных, а тем более долгосрочных экономических выгод муниципальному образованию. Не оспаривая необходимость передачи части государственного и муниципального имущества в частную собственность, являющуюся гарантом незыблемости и стабильности рыночных отношений, нам представляется необходимым, все-таки в первую очередь, законодательно обеспечить экономические условия жизнедеятельности местного самоуправления в долгосрочной перспективе. В этой связи абсолютно верны утверждения В.И. Васильева, предлагающего поставить пообъектный предел частной собственности в ее соотношении с муниципальной, т.е. законодательно определить - какие конкретные объекты муниципальной собственности в данных условиях нельзя приватизировать. Запрет на передачу публичной собственности индивидуальным, частным лицам применяется с момента появления государственных образований, когда возникла проблема обособления публичной собственности, как института экономической независимости и политического суверенитета.
Если обратиться к римскому праву, то в отношении публичного имущества, необходимого для исполнения государством своих функций или находящегося в общественном пользовании, устанавливался запрет на его передачу в собственность римских граждан. Данное правило необходимо применять не только для защиты целостности публичной собственности, но и для развития частного предпринимательства. Если предприниматель не может приобрести публичную собственность, необходимую для развития собственного дела, ему приходиться ее создавать. Как следствие – увеличение товарооборота, развитие производства, занятость населения. Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и Закон о местном самоуправлении дают только гарантированное право участия муниципальных образований в гражданском обороте, но не обеспечивают обязательное (императивное) закрепление за ними необходимого минимума материальных ресурсов. Поскольку гражданский оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут лишь независимые, самостоятельные товаровладельцы, имеющие собственное имущество. Соответственно муниципальные образования должны иметь свое, независимое от притязаний Российской Федерации и ее субъектов, обособленное имущество, которым они будут отвечать перед своими кредиторами (контрагентами). Можно утверждать, что законодатель, принимая Закон о местном самоуправлении, не учел объективное имущественное положение многих муниципальных образований, в которых единственным внебюджетным источником поступления средств, является возможность использования имущества, которое не попало в ранее указанный перечень (в отличие от Е.Г. Шаломенцевой, утверждающей что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, не должно являться источником извлечения прибыли, мы убеждены, что органы местного самоуправления для внебюджетного пополнения казны, могут использовать любое муниципальное имущество). Учитывая современное положение дел в экономике, необходимо, чтобы указанный перечень муниципального имущества носил не закрытый, а рекомендательный характер. При этом, возможно обязать муниципальные образования передавать имущество, находящееся у них в собственности, но не входящее в означенный перечень, в доверительное управление, а не приватизировать его или безвозмездно передавать Российской Федерации или субъектам РФ. С сожалением можно утверждать, что правовой институт доверительной собственности недостаточно разработан и вследствие этого недостаточно применяем на практике, по отношению к муниципальному имуществу. Экономически развитым странам присуща тенденция развития законодательства о доверительной собственности. Это объясняется гибкостью данного гражданского института, его приспособляемостью к изменяющимся, в процессе существования траста, интересам участников доверительной собственности, повышению эффективности управления трастом вследствие использования новых возможностей инвестирования и привлечения профессионалов к управлению имуществом, при сохранении в качестве основных принципов соответствия траста целям, поставленных его учредителем и соблюдения их интересов. О необходимость развития гражданского правового института доверительного управления имуществом публично-правовых образований говорил в своем выступлении 8 февраля 2008 года на расширенном заседании Государственного Совета "О стратегии развития России до 2020 года" В.В. Путин. Он отметил: "Частная компания, мотивированная на результат, зачастую лучше справится с управлением, чем чиновник, не всегда имеющий даже представление о том, что по-настоящему является эффективным управлением и что такое результат". Помимо этого следует заметить, что муниципальные образования не спешат передавать свое имущество в чью бы то ни было собственность и в своих правоустанавливающих документах придерживаются нейтральных формулировок, прямо не обязывающих приватизировать муниципальное имущество или передавать его Российской Федерации или ее субъектам.
Как нам представляется, ключевую роль в обеспечении реформы местного самоуправления играет экономическая база, которую формируют местные бюджеты и муниципальная собственность. Соответственно государство должно законодательно определить необходимый минимум имущества, которым должно обеспечить каждое муниципальное образование, в зависимости от его вида (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения). В соответствии с этим, необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 50 (Муниципальное имущество) Закона о местном самоуправлении, заменив слова: "В собственности муниципальных образований может находиться" словами "В собственности муниципальных образований находится". Помимо обозначенных проблем, связанных с приватизацией муниципального имущества, остается открытым вопрос – возможна ли приватизация, как таковая, в настоящее время? Согласно ст. 50 Закона о местном самоуправлении, в собственности местного самоуправления после 1 января 2009 г. должно остаться только то имущество, которое необходимо муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения. Исходя из целевого назначения данного имущества, можно предположить, что оно должно находиться исключительно в собственности местного самоуправления и его отчуждение в пользу иных лиц недопустимо. Как следствие - приватизация муниципального имущества в Российской Федерации должна быть завершена.




Доцент кафедры Юриспруденции Московской Гуманитарно-Технической Академии,
кандидат юридических наук,
адвокат,
Глинка Владлен Игоревич


1. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 8. Ст. 923.
2. Берг О.В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001. - № 2.
3. "В обществе Дмитрия Медведева" // РГ. 2008. 23 янв.
4. Огнева И.А., Чеишвили М.В. Некоторые проблемы реформирования экономики городского самоуправления // Административное право и процесс. – 2007. - № 6.
5. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. - № 48.- Ст. 1675.
6. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / В.В. Пылин. – СПб.: Изд-во СЗАГС, 2007. С. 465. 7. Национализация города Пикалево.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
9. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. – 2006. - № 5.
10. Римское частное право. Дождев Д.В. Учебник / Под ред. В.С. Нерсесянца. – М.: Издательская группа ИНФРА М – НОРМА, 1997. С. 304-307.
11. Шаломенцева Е.Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право. – 2006. - № 10.
12. Гражданское и торговое право зарубежных государств. 1 том. Изд. 4-е, прераб. и дополн. М.: "МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ", 2006. С. 394.




<< вернуться обратно Показать все статьи >>

 
  
 

 Запомнить эту страницу с научными работами в своих соц. закладках !

Часы работы 
Время работы адвоката
9:00 - 21:00
ежедневно

+7 495 6 499 115
многоканальный

+7 916 594 57 31
телефон дежурного адвоката

Икона дня

Да хранит Вас Бог!