Правовое регулирование формирования муниципального имущества


Действующее законодательство Российской Федерации признает муниципальные образования самостоятельными субъектами гражданского права, функционирующими наряду с физическими и юридическими лицами.     Согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов. Таким образом, несмотря на свой публичный статус, в гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают на равных началах с иными участниками данных отношений - физическими и юридическими лицами, при этом, сами юридическими лицами они не являются. Тем не менее, для осуществления возложенных на местное самоуправление функций, муниципальным образованиям, как и юридическим лицам, необходимо обладать обособленным имуществом, которое в нормативных правовых актах соотносится с муниципальной собственностью.
    Законодатель определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 215 ГК РФ).    
    Сразу следует отметить, что будучи субъектами гражданско-правовых отношений, относительно уравненные в правах с юридическими лицами, муниципальные образования, тем не менее, в отношениях, связанных с их образованием, преобразованием, упразднением, приобретением права собственности на передаваемое им имущество от Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и т.д., должны руководствоваться, в отличие от юридических лиц, прежде всего  нормами публичного права, т.е.  конституционного, налогового, бюджетного и муниципального права, актами государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, актами государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
    Впервые, на современном этапе развития России, право муниципальной собственности было закреплено в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР"  (утратил силу).
    В дальнейшем, институт муниципальной собственности получил свое развитие в  Законе РФ  от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации"  (утратил силу), устанавливающим, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории и соответственно, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения.
    Необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. № 232 "О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР" , наиболее доходная часть государственного имущества перешла в частную собственность, а не муниципальную, т.е. на формирование имущества местного самоуправления существенное негативное влияние оказала так называемая "малая" приватизация , которая в результате непродуманности действий законодателя, помешала становлению "полнокровной" муниципальной собственности . Вместо формирования экономически состоятельной базы, способной реализовывать вопросы местного самоуправления, в некоторых регионах деятельность местного самоуправления была практически парализована, вследствие отсутствия необходимого имущества, так как это имущество ранее было уже приватизировано. По видимому, и в тот период, и в настоящее время, государство не может прийти к простой истине – эффективность осуществления местного самоуправления напрямую зависит от экономической основы, которую, прежде всего, составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество и имущественные права муниципальных образований.
    В настоящее время, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  (далее Закон о местном самоуправлении) дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений, причем детализируя, какое конкретно имущество может принадлежать различным видам муниципальных образований – поселений, муниципальных районов, городских округов. Соответственно, состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от вопросов ведения муниципального образования. В связи с этим, указанный в Законе о местном самоуправлении перечень имущества городского округа значительно больше, нежели чем у поселений и муниципальных районов.
    Законодатель закрыл данный перечень муниципального имущества и согласно ч. 5 ст. 50 Закона о местном самоуправлении в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее перечисленным критериям, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
Важное значение в споре относительно закрытости перечня муниципального имущества, в правовом аспекте, имело Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О .  В решении Конституционного Суда РФ указано, что данная норма не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований и федеральный законодатель не ограничивает муниципальные образования в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.
    Из этого следует, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, указанных в ст.ст. 14, 15, 16 Закона о  местном самоуправлении, независимо от упоминания этого имущества в частях 2, 3, 4 ст. 50 данного Закона.
Продолжая полемику относительно закрытости перечня муниципального     имущества, которая не прекращается с момента принятия Закона о местном самоуправлении,     можно       обратиться    к    комментариям Д. Г. Дерюгиной по этому вопросу, которая указывает, что несмотря на присутствие в Законе о местном самоуправлении закрытого перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности, на самом деле его состав ограничен целями использования, и, следовательно, является открытым .
    Реалии развития современных рыночных отношений указывают на то, что для нормального функционирования муниципального образования необходимо наличие у него в собственности определенного имущества, соответствующего целям и задачам, которые стоят перед местным самоуправлением в каждом конкретном случае и в каждом конкретном месте, т.к. территориальный разброс местного самоуправления (имеется в виду, что территория Российской Федерации занимает площадь в 17 075,4 тысячи квадратных километров ) ставит перед муниципальными образованиями, в некоторых случаях, абсолютно разные задачи, требующие разных, базирующихся на различном публичном имуществе решений.            Существует несколько мнений относительно перераспределения  муниципальной и государственной собственности.
Например, Председатель комитета Государственной Думы по собственности Виктор Плескачевский считает, что необходимо оптимизировать  объем муниципального имущества, так как он превышает необходимый  (по данным Федеральной службы государственной статистики в муниципальной собственности находится 38495 муниципальных унитарных предприятий и 210139 муниципальных учреждений; доля муниципальных образований, составляющая более 50%, имеется в уставных капиталах 1430 акционерных обществ, от 25 до 50% - в 521 акционерных обществ, до 25% - в 1227) и это негативно отражается на экономике страны .     Иных взглядов придерживаются С.Д. Валентей и Е.М. Бухвальд - заведующие отделами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Они предполагают, что если раньше значительные объемы муниципального имущества, переданного в аренду, обеспечивали деятельность тысяч субъектов малого предпринимательства и приносили выгоду муниципалитетам, то  в настоящий момент отчуждение "лишнего" имущества, приведет основную часть представителей малого бизнеса к экономической катастрофе .     
Здесь следует учитывать обоюдные потери, которые несет и муниципальное образование, отказываясь от недвижимого имущества, которое приносило в муниципальную казну постоянный доход, обеспечивающий муниципальные нужды.
    Такого же мнения придерживается В.И. Васильев, указывая на необходимость достаточного материально-финансового обеспечения органов местного самоуправления, т.к. большинство муниципалитетов имеют немалые долги и лишь немногие муниципальные образования, главным образом в крупных городах, можно считать самодостаточными .
    Об этом же говорит в своей работе В.Е. Чиркин, утверждая, что экономическая база муниципальных образований в России настолько слаба, что за счет своих собственных ресурсов они могут обеспечить не более 5 – 10% необходимых расходов .
    Нельзя не согласиться и с Н.С. Бондарем, который считает, что муниципальная собственность "должна обеспечивать удовлетворение, прежде всего, совокупного интереса всего муниципального сообщества, интереса, который превышает любой частный (групповой) интерес и по объему, и по структуре, и по временной продолжительности и т.д. " .
    По-видимому, ограничения в праве на имущество, заставит местное самоуправление, посредством принятия своих  актов,  закреплять за собой определенный минимум имущества, указанного в разрешающем перечне Закона о местном самоуправлении, даже если это имущество не имеет большой значимости для данного муниципального образования, зато входит в упомянутый перечень . При этом само муниципальное образование не закрепляет положение о безвозмездной передаче своей собственности иным публично-правовым образованиям, а ограничивается указанием на перепрофилирование имущества, не отвечающего требованиям Закона о местном самоуправлении, или его отчуждение, оставляя за собой право с наибольшей выгодой для себя реализовать указанное имущество .  
    По мнению  Президента РФ Д.А. Медведева, которое он высказал  будучи вице-премьером Правительства Российской Федерации, система местного самоуправления  должна открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои проблемы, а не  превращаться в пародию, когда финансовых средств местного самоуправления хватает лишь для обеспечения самих чиновников .                        
    Аналогичного мнения придерживается ряд юристов, например          И.А. Огнева и М.В. Чеишвили, считая, что  в действительности, муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь, и вынуждены "выпрашивать" субсидии, либо у федерального правительства, либо у правительства субъектов Российской Федерации, а это ведет к вторжению органов государственной власти в полномочия муниципалитетов, что, по-существу, приводит к реставрации системы советского образца .
    Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и Закон о местном самоуправлении дают только гарантированное право участия муниципальных образований в гражданском обороте, но не обеспечивают обязательное (императивное) закрепление за ними необходимого минимума материальных ресурсов. Поскольку гражданский оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут лишь независимые, самостоятельные товаровладельцы, обладающие достаточным имуществом. Соответственно муниципальные образования должны иметь свое, независимое от притязаний Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обособленное имущество, которым они будут отвечать перед своими кредиторами (контрагентами) по сделкам, которые  обеспечат решение вопросов местного значения.
    В отличие от Е.Г. Шаломенцевой, утверждающей, что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, не должно являться источником извлечения прибыли , мы убеждены, что органы местного самоуправления для внебюджетного пополнения казны, могут использовать любое муниципальное имущество.
    В подтверждение вышесказанного, можно обратиться к ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления , которая  устанавливает, что финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
    Однако данные принципы должны быть подкреплены экономическим содержанием, т.е.  наличием муниципальной собственности и правом органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования .
    В этой связи, хотелось бы вспомнить экономиста Ф. Лифмана, который сказал, что общественные образования не должны заботиться о своей рентабельности, а обязаны функционировать вне зависимости от экономических императивов .
Нам представляется такой подход неправильным, так как любая возможность проявления рентабельности публичного имущества необходима для нормального развития муниципального имущества как системы в целом.
    Как вывод - учитывая современное положение дел в экономике, необходимо, чтобы указанный перечень муниципального имущества носил не закрытый, а рекомендательный характер. При этом, необходимо дать возможность  муниципальным образованиям передавать имущество, находящееся у них в собственности, но не входящее в означенный перечень, в доверительное управление, хозяйственное ведение или оперативное управление, а не приватизировать его или безвозмездно передавать Российской   Федерации    или    субъектам   Российской   Федерации.         Как нам представляется, ключевую роль в обеспечении реформы местного самоуправления играет его экономическая база, которую формируют местные бюджеты и муниципальная собственность.
Помимо этого, коммерческие организации и индивидуальные предприниматели не могут  предоставлять в полном объеме общественные услуги экономического и социального содержания абсолютно во все населенные пункты страны, отсюда следует, что часть населения всецело зависит только от местного самоуправления. Напомним, что вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности – это те услуги, которые жизненно необходимы населению муниципального образования (транспортное обслуживание, обеспечение услугами ЖКХ, образование, медицина и т.д.).
В связи с этим, необходимо определить минимум имущества, которым государство должно обеспечить каждое муниципальное образование, в зависимости от его вида (городское или сельское поселение, муниципальный район или городской округ), численности населения, в нем проживающего и его территории, для самостоятельного предоставления населению недостающих услуг.          

Доцент кафедры Юриспруденции
Московской Гуманитарно-Технической Академии,
кандидат юридических наук, адвокат,
Глинка Владлен Игоревич


<< вернуться обратно Показать все статьи >>

 
  
 

 Запомнить эту страницу с научными работами в своих соц. закладках !

Часы работы 
Время работы адвоката
9:00 - 21:00
ежедневно

+7 495 6 499 115
многоканальный

+7 916 594 57 31
телефон дежурного адвоката

Икона дня

Да хранит Вас Бог!