Научные работы
Вполне обоснованно считать, что регулирование экономики осуществляется через системы, которые по институциональным типологическим признакам разделяются на товарно-денежный и иерархический механизмы. Товарно-денежный механизм воздействия направлен на уровень и структуру народного хозяйства через рынок. Что касается иерархического механизма, то его осуществление происходит посредством различных форм методов и средств государственного воздействия на экономику в целом, и на субъектов хозяйственного оборота в частности. Реализация этих механизмов осуществляется путем взаимодействия и дополнения друг друга. В зависимости от степени пропорциональности взаимоотношений товарно-денежного и иерархического механизмов, создается определенная модель регулирования экономикой. Причем, если применяется какой-либо один механизм, то это приводит к значительным негативным последствиям для страны в целом. Характерным примером может служить неудачный опыт России советского периода, когда применялся исключительно иерархический механизм, создавший административно-командную модель экономики. Последствия такого опыта всем известны – разруха в экономике, развал страны и смена политического строя. Ничего хорошего нельзя сказать и об экономике девяностых годов, когда практически действовало только товарно-денежное регулирование, приведшее к построению «дикого» неконтролируемого, криминализированного рынка.Соотношение доли участия каждого механизма воздействия на экономику определяется государством, его политической волей. Наиболее наглядно это проявляется в процессах приватизации, деприватизации и национализации.Одной из особых, присущих только публично-правовым образованиям форм регулирования экономикой посредством распоряжения имуществом, является его приватизация (от лат. privatus - частный). Согласно ст. 217 ГК РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации публичного имущества. Вопрос о приватизации государственной собственности в нашей стране возник еще до распада Советского Союза. Если обратиться к правоотношениям собственности, существовавшим в СССР, то регулировались они не столько исходя из экономических предпосылок, сколько с учетом марксистко-ленинской идеологии и политики коммунистической партии (в России после революции 1917 г. была проведена национализация беспрецедентных масштабов). Например, ст. 10 Конституции СССР (утратила силу) устанавливала, что средства производства являлись государственной и колхозно-кооперативной собственностью. Соответственно, основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства связи и транспорта и т.д. могли быть объектами исключительно государственной и колхозно-кооперативной собственности. Данная экономическая система, основанная на господстве государственной собственности и административно-командных методах управления, себя не оправдала. Это привело к ее полному отвержению и постепенному переходу к рыночной экономике, которая не могла существовать без альтернативных государству собственников, что и послужило первопричиной для повсеместного проведения процессов приватизации в нашей стране. Приватизация, как правовой институт, возможна только в случае легитимизации частной собственности и законодательно закрепленного юридического равенства всех форм собственности. В итоге получается не только равенство публичной и частной собственности, но и единство структуры и характера права публичной и права частной собственности. Например, процессы приватизации государственной собственности за рубежом начались задолго до российской приватизации и получили широкое распространение в начале 80-х гг. прошлого века, когда обострились отношения, связанные с конкуренцией и стали очевидны результаты неэффективности функционирования государственного сектора во многих областях экономики.В России, помимо прочего, сложилась ситуация, когда государственной собственности было явно избыточно. При этом, если при рыночных отношениях это возможно в отраслях промышленности, занимающихся производством общественных товаров и услуг, которые удовлетворяют коллективные потребности, то не допустимо в сферах экономики, связанных с производством частных товаров и услуг, которые удовлетворяют индивидуальные потребности. Для того, чтобы начали функционировать рыночно-конкурентные основы в экономике, обслуживающей сектор частных товаров и услуг, необходимо проведение отраслевой (традиционной) приватизации. Таким образом, процесс приватизации связан с уменьшением удельного веса государства в производстве валового продукта путем перераспределения права собственности в пользу частного капитала. Учитывая, что в России государственная собственность на средства производства не только превалировала, а была единственной, в 90-е годы сложилась ситуация, когда было необходимо проведение системной, трансформационной приватизации, осуществляемой при переходе от планово-распределительной системы хозяйствования к рыночной. При этом, государство, приняв решение о приватизации определенного имущества, вступало в обязательственные отношения, в которых оно из единоличного диктатора в экономике преобразовывалось в должника физических и юридических лиц.
Впервые в истории России законодательно приватизация была закреплена в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» (утратил силу). В нем говорилось, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Сам термин «приватизация» в тот период был довольно непонятен, да и его законодательные понятия были расплывчаты. Соответственно, был необходим федеральный закон, который бы нормативно закрепил дефиницию понятия «приватизация».
В Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (утратил силу) приватизация определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия, а также оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений. Помимо этого, продаже подлежали доли (паи, акции) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащие приватизируемым предприятиям, доли (паи, акции) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
Данное определение «приватизации» оставляло множество вопросов по поводу возмездности приобретения публичного имущества (скорее это походило на раздачу имущества) и только в ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (утратил силу) было закреплено понятие «приватизация», соответствующее современным канонам: «под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц».
Ряд авторов выделяют два основных этапа приватизации - ваучерный и денежный, причем в денежном этапе дифференцируются два подэтапа, где первый начинался с 1994 г., а второй - с 2001 г.. Представляется, что это слишком общая классификация и, несомненно, правильней рассматривать историю развития приватизации в пять этапов: 1) спонтанная (1987-1991 гг.); 2) массовая (ваучерная) (1992-1994 гг.); 3) денежная (1994-1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995-1996 гг.); 5) точечная (2001 г. - по настоящее время).
Ваучерный этап начался с подписания 14 августа 1992 г. Указа Президента РФ № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» (утратил силу) (Указом Президента РФ от 6 октября 1993 г. № 1591 «О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 года» срок действия приватизационных чеков был продлен на период до 1 июля 1994 года). Однако можно утверждать, что многие предприятия стали частной собственностью еще до 1992 г. (спонтанная приватизация), т.е. до официального начала приватизации, когда дирекция предприятий присваивала прибыль, переводила активы в организуемые при предприятиях кооперативы, создавала новые организации.
Согласно Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 № 2980-I «О введении в действие Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», главными целями приватизации в 1992 году, помимо массового разгосударствления российской экономики, являлось:
формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
Итоги ваучерной приватизации показали, что по настоящему выиграли от нее не столько новые предприниматели, сколько директорский корпус, который реализовывал свое понимание создавшейся экономической ситуацией, за счет трудовых коллективов, которым было еще чуждо капиталистическое мировоззрение, а отсюда и неспособность грамотного распоряжения возникшими возможностями стать действительными собственниками средств производства. Что касается остального населения, то оно за бесценок отдало свои ваучеры и, таким образом, к приватизации не имело никакого отношения. Это явилось следствием того, что ваучеры хоть и выдавались государством под гарантии государственной собственности, однако не принимались тем же государством к оплате, то есть не обменивались по номиналу на рубли и ваучер можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий, о которых население ничего не знало, т.к. государство не предоставляло информацию об экономическом положении приватизируемых предприятий.
К сожалению, можно сделать вывод, что массовая ваучерная приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов и не принесла денежных доходов. Здесь следует отметить, что на основании Временных методических указаний по оценке стоимости объектов приватизации, являющихся приложением к Указу Президента РФ от 29 января 1992 № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», определение стоимости основных средства осуществлялось по остаточной стоимости, путем уменьшения величины их первоначальной (балансовой) стоимости на величину износа, исходя из норм амортизации. Очевидно, что за основу расчетов изначально принимались явно заниженные данные, не отражающие действительной рыночной стоимости имущества. Согласно Постановлению Правительства РФ от 28 апреля 1995 № 439 «О Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах», второй этап приватизации начался с 1 июля 1994 г. и имел качественно новый характер, вследствие перехода от преимущественно безвозмездной (с использованием приватизационных чеков) передачи государственной собственности к ее продаже по ценам, определяемым рынком.
По мнению В. М. Шупыро, основные задачи второго этапа приватизации состояли в нахождении рациональной пропорции между фискальными интересами бюджета и инвестиционной поддержкой приватизированных предприятий.
Указом Президента РФ от 22 июля 1994 № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июня 1994 года» были определены следующие основные принципы приватизации: отказ от приоритета количественных показателей приватизации, переход от «обвальной» приватизации к планомерному, последовательному процессу, реструктурирование производства и привлечение инвестиций; сокращение льгот трудовым коллективам приватизируемых предприятий с соответствующим увеличением доли акций, которые размещаются в соответствии с планом приватизации; осуществление продаж крупными пакетами акций (15-20%); концентрация большей части выручки от продажи акций (имущества) приватизируемого предприятия на самом предприятии (51% средств приватизации подлежит перечислению самому предприятию); расширение прав региональных органов по приватизации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в области приватизации; осуществление интенсивной приватизации недвижимости, в том числе земельных участков.
Основным способом приватизации, после завершения действия приватизационных чеков, стала продажа акций акционерных обществ, созданных в результате преобразования государственных и муниципальных предприятий со стоимостью основных фондов 20 млн. руб. и более (по состоянию на 1 января 1994 г.). При этом, приоритет был отдан инвестиционным конкурсам и специализированным денежным аукционам.Позитивный импульс приватизационному процессу дал Указ Президента РФ от 11 мая 1995 № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации» (утратил силу), согласно которого отменялись все принятые ранее решения о закреплении в федеральной собственности пакетов акций (за исключением акций тех акционерных обществ, которые производят продукцию, имеющую стратегическое значение), увеличивались нормативы распределения средств в пользу федерального бюджета. На Российский фонд федерального имущества данным указом возлагалась обязанность принять все меры для обеспечения продаж пакетов акций, держателем которых являлся фонд.
Следует отметить, что для данного периода приватизации характерна фискальная направленность действий государства, что никак не связывалось с общей правовой концепцией указанного института. Но уже с 1996 г. подход к отчуждению государственного и муниципального имущества изменился и приватизация стала осуществляться по индивидуальным проектам.
В Постановлении Правительства РФ от 31 марта 1997 № 360 «Об утверждении программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах» говорилось о том, что процесс приватизации вышел на этап «насыщения» и следует отказаться от рассмотрения приватизации преимущественно как средства пополнения доходов бюджета.
С принятием Федерального закона № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (утратил силу) и учета негативного опыта приватизации и изменений, произошедших в экономике страны, действия по приватизации стали более «осмысленными», во всяком случае, переориентированы на повышение эффективности производства в целом и повышению эффективности производства на отдельных предприятиях, в частности. Приватизация из массовой превратилась в точечную, когда индивидуально рассматривается каждый объект отчуждения.
В ст. 4 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», определялись категории имущества, приватизация которого запрещена, и имущества, закрепляемого в собственности государства до принятия решения о прекращении его закрепления, в качестве составной части и ежегодно утверждаемой Государственной Думой РФ программы приватизации. В прогнозные перечни, в частности, включались открытые акционерные общества, при продаже акций которых Правительство РФ принимало решение о закреплении указанных акций в федеральной собственности или об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении данными открытыми акционерными обществами («золотой акции»), а также открытые акционерные общества, в отношении акций которых, находящихся в федеральной собственности, в следующем году предполагалось принять решение о прекращении их закрепления с указанием способа распоряжения ими: частичная или полная продажа, полная их продажа с использованием в отношении них специального права на участие Российской Федерации в управлении указанными открытыми акционерными обществами.
В связи с тем, что с 1998 г. по 2000 г. специальные законы о программе приватизации на очередной год так и не принимались, Правительство РФ реализовывало приватизационные планы на основе президентских указов. Можно согласиться с Е.В. Моисеевой, указавшей на такие недостатки десятилетнего процесса приватизации 1993 - 2003 годов, как: отсутствие необходимой законодательной основы, т.к. большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередного этапа приватизации; низкой оценке приватизируемого имущества; отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации, вследствие чего не учитывалась специфика приватизации в зависимости от объектов государственной и муниципальной собственности в субъектах РФ; не достижение таких целей приватизации как оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов; отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности; отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества, что привело к практически бесплатному получению компаниями, приватизировавшими горно- и нефтедобывающее оборудование, контроля над природными ресурсами и как следствие - финансовому банкротству государства; неэффективность института государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций.
В настоящее время отношения, связанные с приватизацией публичного имущества, урегулированы следующими нормативными правовыми актами: Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе»; Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества» и др.
При приватизации, публичное имущество должно реализовываться с учетом его рыночной стоимости, определяемой на основании отчета независимого оценщика, но в любом случае не ниже нормативной стоимости, определенной расчетным путем. Подобные действия делают процедуру приватизации «прозрачной», снижают коррупционные риски и позволяют извлекать максимальную выгоду при продаже государственного и муниципального имущества для пополнения бюджета.
В настоящее время в Российской Федерации продолжается так называемая «точечная» приватизация. Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности определяется соответственно федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Учитывая публичную принадлежность имущества, законодатель обязывает уполномоченный орган надлежаще информировать всех заинтересованных лиц о предстоящей приватизации. Соответственно список подлежащего приватизации муниципального имущества должен быть опубликован в средствах массовой информации, определенных органами местного самоуправления, не менее чем за тридцать дней до дня проведения продажи.
Позитивные изменения, произошедшие в концепции регулирования приватизационных отношений, повлекли развитие рассматриваемого правового института, что позволило конструктивно изменить схему продаж публичного имущества, выбирая для каждого объекта наиболее оптимальный для него способ приватизации.
Помимо этого, был создан правовой механизм контроля за отчужденным имуществом, особенно, если с ним связаны социально значимые обязательства. Например, невыполнение или ненадлежащие исполнение победителем конкурса экономических и социальных условий функционирования имущества, влечет безвозмездный возврат публичному образованию указанного имущества, с прекращением всех полномочий покупателя в отношении данного имущества. К таким же последствиям может привести нарушение промежуточных или окончательных сроков исполнения заявленных условий и объема их исполнения. Процессуально, договор купли-продажи государственного и муниципального имущества расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке с одновременным взысканием с покупателя неустойки. Помимо неустойки с покупателя также могут быть взысканы убытки, причиненные неисполнением договора купли-продажи, в размере, не покрытом неустойкой. Данное решение не является безусловным, учитывая, что в силу принципа самостоятельности судебной власти (ст. 10 Конституции РФ) законодатель не вправе лишать суд присущих исключительно ему полномочий, что противоречило бы части 1 и 2 статьи 46 Конституции РФ. Таким образом, возврат имущества и уплата штрафных санкций происходит только по решению суда. Данная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановление от 12 марта 2001 г. № 4-П.
Более конкретную правовую оценку указанных правоотношений дал Конституционный Суд в своем Постановлении от 25 июля 2001 г. № 12-П, разъяснив, что при нарушении победителем коммерческого конкурса его инвестиционных и (или) социальных условий уполномоченные органы и лица - Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, соответствующие органы по управлению имуществом, продавцы имущества, покупатели, органы прокуратуры Российской Федерации - обязаны в судебном порядке предъявить иски о расторжении сделок приватизации государственного или муниципального имущества, возмещении связанных с этим убытков и разрешении вопросов об иных последствиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и договорами купли-продажи государственного или муниципального имущества. Здесь следует заметить, что правомочия суда, как органа правосудия, не позволяют ему автоматически удовлетворять заявленные исковые требования - без исследования фактических обстоятельств, без должной проверки доводов истца и ответчика, то есть, без разрешения спора по существу.
Следовательно, данное положение не может толковаться как требование о безусловном возврате победителем конкурса объекта приватизации, не может лишать суд возможности осуществлять правосудие и не освобождает его от обязанности установления факта неисполнения покупателем условий договора. Тем более, что с иском в суд имеет возможность обратиться и сам покупатель (победитель коммерческого конкурса) по вопросу об исполнении или неисполнении им своих обязательств и, таким образом, предусматривается его право защищать свои интересы в суде, если он считает, что условия договора им выполнены.
Соответственно, при обращении представителей публичного собственника, в случае спора, с соответствующим иском для подтверждения невыполнения покупателем условий конкурса в процессе приватизации, суды, как гаранты равенства сторон в договоре и баланса интересов собственника и владельца, обязаны оценивать претензии как публичного, так и частного собственника, обеспечивая тем самым судебную защиту прав и законных интересов сторон. При этом, подлежат установлению все обстоятельства, связанные с исполнением договора купли-продажи на приватизационном конкурсе, в том числе должны быть выяснены вопросы о том, в каком объеме выполнены обязательства, какое имущество и денежные средства должны быть возвращены каждой из сторон, произведены ли дополнительные инвестиции - как предусмотренные, так и не предусмотренные условиями конкурса, возможно ли в связи с этим неосновательное обогащение, причинен ли сторонам и подлежит ли возмещению ущерб и др. До вынесения судом соответствующего решения и до его вступления в законную силу объект приватизации остается во владении покупателя - победителя конкурса.
Что касается земельных участков, находящихся в публичной собственности, то они могут передаваться в частную собственность бесплатно только в случаях, предусмотренных земельным законодательством. В остальном, по общим правилам, приватизация земельных участков происходит на возмездной основе (см. Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 № 513-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «АЗС-Сервис» на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
В отличие от иного имущества, особенности договора купли-продажи земельных участков устанавливаются ст.ст. 37, 38 Земельного кодекса РФ. Земельные участки выступают объектами, относящимися к недвижимому имуществу и соответственно должны быть должным образом идентифицированы, т.е. индивидуально определенными недвижимыми вещами. Для этого законодатель устанавливает обязательное требование - проведение кадастрового учета земельных участков, участвующих в гражданском обороте. Согласно п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», участок получает такие характеристики (уникальные характеристики), которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки.
В настоящее время заключение договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».
Приватизация земельных участков, как и иного публичного имущества, контролируется государством, с целью недопущения противоправных действий со стороны уполномоченных лиц. Проблема жилищного строительства в стране, привела к необходимости установления особого порядка организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства. При этом, вышеуказанные Правила организации и проведения торгов, на организацию торгов по предоставлению участков для жилищного строительства не распространяются. Главной особенностью проведения аукционов (конкурсы и закрытые аукционы, в данном случае, исключаются) по предоставлению участков для жилищного строительства, является обязанность по предварительной реализации ряда административных мер, связанных не только с формированием земельного участка, но и с определением условий его последующего использования, то есть, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. При необходимости, одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка, уполномоченный государственный орган или орган местного самоуправления может принять решение об установлении публичных сервитутов. При этом, право собственности на объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в публичной собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках, не переходит в собственность к покупателю.
Согласно Закона РФ от 11 октября 1991 № 1738-1 «О плате за землю» и Постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли», право устанавливать цену выкупа, предоставлено субъекту Российской Федерации. Учитывая, что наиболее правильно определить ценность земельного участка, находящегося на территории региона могут только непосредственно владеющие информацией в полном объеме специалисты органов данного образования, им предоставлено право, своими решениями, повышать или понижать нормативную цену земли, но не более чем на 25 процентов. В целом нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.
Однако такое ограничение не способствует правильному определению действительной стоимости земельного участка, тем более, что цена земельного участка не зависит от результатов хозяйственной деятельности ее собственников, землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Публичное образование является собственником земли и соответственно, исходя из одного из основных положений гражданского законодательства, может самостоятельно и в свою выгоду распорядиться данным имуществом. С учетом развития рыночных отношений и большим различием и значимостью для гражданского оборота земельных участков на территории самого большого государства в мире, необходимо установить другие критерии определения выкупной цены и дать возможность публичному собственнику самостоятельно определять ценовую политику в отношении своей собственности, как в целом, так и в оценке земельных участков, в частности.
Большинство объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения находятся в государственной собственности. Обязательным условием приватизации указанных объектов является сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.
Законодатель закрепил за публичным образованиями право в случае нарушения собственником условия о сохранении назначения приватизированного объекта социально-культурного и коммунально-бытового назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа такого объекта для муниципальных нужд.
Исходя из узкоспециализированного предназначения данного имущества, при его приватизации, законодатель закрепил за новым собственником обязанность, заключающуюся в сохранении профиля организации. Помимо этого, объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению: объектов, обеспечивающих нужды органов социальной защиты населения, в том числе детских домов, домов ребенка, домов для престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых; объектов здравоохранения, образования, культуры, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения; детских оздоровительных комплексов (дач, лагерей); жилищного фонда и объектов его инфраструктуры; объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.
Значимость объектов социально-культурного назначения и объектов коммунально-бытового назначения для нормального жизнеобеспечения и проживания граждан, обязывает изменение назначения указанных объектов осуществлять исключительно по согласованию с соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления.
Абстрагируясь от объектов социально-культурного назначения, которые не имеют большого значения для предпринимательской деятельности, следует обратить внимание на имущество коммунально-бытового назначения и, соответственно, на роль приватизации данной собственности (коммунальные услуги занимают 21,2% от всех предоставляемых услуг и в целом по стране на них тратится в год 102 7002 млн. рублей).
Итак, можно констатировать, что законодатель, учитывая огромное значение приватизации для страны и возможность злоупотреблений со стороны государственных и муниципальных чиновников, закрепил ряд положений, которые необходимо соблюдать при отчуждении публичного имущества. Одним из основных правил приватизации, является открытость связанной с ней деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, признающих абсолютное равенство покупателей.
Однако, несмотря на все законодательные заслоны, исключающие возможность открытого выбора покупателя публичного имущества с целью продажи его по наивысшей цене, недобросовестные чиновники создают обходные схемы, легализуя продажу конкретному лицу, причем полученные от продажи средства направляются не в бюджет публичных образований, а в доход унитарных предприятий, которым проданное публичное имущество принадлежало на праве хозяйственного ведения. Делается это следующим образом - по заведомо разработанным схемам, имущество, находящееся в казне, по решению собственника передается в хозяйственное ведение предприятию, которое, как правило, через незначительное время обращается к собственнику с ходатайством о даче согласия на его продажу. В дальнейшем, с согласия, например, главы местной администрации, обладающего правом единоличного распоряжения имуществом, муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении предприятия, отчуждается по договору купли-продажи лицу, отобранному на усмотрение руководителя предприятия и по согласованной с ним цене.
Государство борется с такими явлениями, но пока не очень успешно. Подводя итог в исследовании такой формы государственного управления экономикой, как приватизация государственного и муниципального имущества, следует сделать следующие выводы. Опыт прошедшей в России приватизации был явно неудачным. Глобальный процесс приватизации девяностых соизмерим только с послереволюционной национализацией двадцатых годов прошлого века. Соответственно и последствия для страны примерно аналогичные – развал экономики одного из сильнейших государств в мире.
Уважаемый всеми авторитетнейший ученый современности С.С. Алексеев говорит о неудаче процесса приватизации в России и в концептуальном, и в практическом отношении, объясняя это тем, что не были с достаточной строгостью и полнотой определены научные основы преобразований. «Решающими в этом деле оказались политические мотивы, в ряде случаев механическое заимствование зарубежного опыта (далеко не всегда лучшего, оправданного), стремление в обстановке жесткой борьбы за власть достигнуть скорого успеха – в кратчайшие сроки, прямо-таки по большевистски, добиться всеобщей приватизации и перехода общества в состояние процветающей социальной системы».
Тем не менее, недоработанность правового регулирования института приватизации не должна влечь принижения ее значения как социально-правового и экономического явления, которому в период смены правопорядка в политических общественных отношениях в России не было альтернативы. Если, например, государство при переходе от одной системы хозяйствования к другой, передало бы свою собственность не частнику, а трудовому коллективу, существенных изменений в экономике, по-видимому, не произошло бы и вопрос развития полноценных рыночных отношений был бы отодвинут на неопределенный срок.
Философско-правовая концепция развития такого юридического и экономического явления как приватизация, должна предусматривать позитивное качественное изменение экономической и социальной составляющей приватизированного имущества. Передавая публичное имущество, государству необходимо было в первую очередь закреплять положение, которое обязывало бы предпринимателя использовать его с не меньшей чем прежде социальной и экономической эффективностью. Соответственно, приватизационные нормы должны императивно устанавливать режим предпринимательской эффективности переданного имущества. Существующие законодательные пробелы приводят к серьезным экономическим и социальным потерям. Можно говорить о том, что в данном случае, вмешательство политической составляющей в обход экономической целесообразности, не способствовало созданию нормальной правовой базы приватизации.
Не оспаривая необходимость передачи части государственного и муниципального имущества в частную собственность, как гаранта незыблемости и стабильности рыночных отношений, представляется необходимым, все-таки в первую очередь, законодательно обеспечить экономические условия функционирования переданного имущества в долгосрочной перспективе.В этой связи абсолютно верны утверждения В.И. Васильева, предлагающего поставить пообъектный предел частной собственности в ее соотношении с публичной собственностью, то есть, законодательно определить - какие конкретные объекты публичной собственности в данных условиях нельзя приватизировать. Тем более, чтозапрет на передачу публичной собственности индивидуальным, частным лицам применяется с момента появления государственных образований, когда возникла проблема обособления публичной собственности, как института экономической независимости и политического суверенитета. Если обратиться к римскому праву, то в отношении публичного имущества, необходимого для исполнения государством своих функций или находящегося в общественном пользовании, устанавливался запрет на передачу такого имущества в собственность римских граждан. Данное правило необходимо применять не только для защиты целостности публичной собственности, но и для развития предпринимательства. Если предприниматель не может приобрести публичную собственность, необходимую для развития собственного дела, ему приходиться ее создавать. Как следствие – увеличение товарооборота, развитие производства, занятость населения.
Вполне обоснованно считать, что регулирование экономики осуществляется через системы, которые по институциональным типологическим признакам разделяются на товарно-денежный и иерархический механизмы. Товарно-денежный механизм воздействия направлен на уровень и структуру народного хозяйства через рынок. Что касается иерархического механизма, то его осуществление происходит посредством различных форм методов и средств государственного воздействия на экономику в целом, и на субъектов хозяйственного оборота в частности. Реализация этих механизмов осуществляется путем взаимодействия и дополнения друг друга. В зависимости от степени пропорциональности взаимоотношений товарно-денежного и иерархического механизмов, создается определенная модель регулирования экономикой. Причем, если применяется какой-либо один механизм, то это приводит к значительным негативным последствиям для страны в целом. Характерным примером может служить неудачный опыт России советского периода, когда применялся исключительно иерархический механизм, создавший административно-командную модель экономики. Последствия такого опыта всем известны – разруха в экономике, развал страны и смена политического строя. Ничего хорошего нельзя сказать и об экономике девяностых годов, когда практически действовало только товарно-денежное регулирование, приведшее к построению «дикого» неконтролируемого, криминализированного рынка.Соотношение доли участия каждого механизма воздействия на экономику определяется государством, его политической волей. Наиболее наглядно это проявляется в процессах приватизации, деприватизации и национализации.Одной из особых, присущих только публично-правовым образованиям форм регулирования экономикой посредством распоряжения имуществом, является его приватизация (от лат. privatus - частный). Согласно ст. 217 ГК РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации публичного имущества. Вопрос о приватизации государственной собственности в нашей стране возник еще до распада Советского Союза. Если обратиться к правоотношениям собственности, существовавшим в СССР, то регулировались они не столько исходя из экономических предпосылок, сколько с учетом марксистко-ленинской идеологии и политики коммунистической партии (в России после революции 1917 г. была проведена национализация беспрецедентных масштабов). Например, ст. 10 Конституции СССР (утратила силу) устанавливала, что средства производства являлись государственной и колхозно-кооперативной собственностью. Соответственно, основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства связи и транспорта и т.д. могли быть объектами исключительно государственной и колхозно-кооперативной собственности. Данная экономическая система, основанная на господстве государственной собственности и административно-командных методах управления, себя не оправдала. Это привело к ее полному отвержению и постепенному переходу к рыночной экономике, которая не могла существовать без альтернативных государству собственников, что и послужило первопричиной для повсеместного проведения процессов приватизации в нашей стране. Приватизация, как правовой институт, возможна только в случае легитимизации частной собственности и законодательно закрепленного юридического равенства всех форм собственности. В итоге получается не только равенство публичной и частной собственности, но и единство структуры и характера права публичной и права частной собственности. Например, процессы приватизации государственной собственности за рубежом начались задолго до российской приватизации и получили широкое распространение в начале 80-х гг. прошлого века, когда обострились отношения, связанные с конкуренцией и стали очевидны результаты неэффективности функционирования государственного сектора во многих областях экономики.В России, помимо прочего, сложилась ситуация, когда государственной собственности было явно избыточно. При этом, если при рыночных отношениях это возможно в отраслях промышленности, занимающихся производством общественных товаров и услуг, которые удовлетворяют коллективные потребности, то не допустимо в сферах экономики, связанных с производством частных товаров и услуг, которые удовлетворяют индивидуальные потребности. Для того, чтобы начали функционировать рыночно-конкурентные основы в экономике, обслуживающей сектор частных товаров и услуг, необходимо проведение отраслевой (традиционной) приватизации. Таким образом, процесс приватизации связан с уменьшением удельного веса государства в производстве валового продукта путем перераспределения права собственности в пользу частного капитала. Учитывая, что в России государственная собственность на средства производства не только превалировала, а была единственной, в 90-е годы сложилась ситуация, когда было необходимо проведение системной, трансформационной приватизации, осуществляемой при переходе от планово-распределительной системы хозяйствования к рыночной. При этом, государство, приняв решение о приватизации определенного имущества, вступало в обязательственные отношения, в которых оно из единоличного диктатора в экономике преобразовывалось в должника физических и юридических лиц.
Впервые в истории России законодательно приватизация была закреплена в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» (утратил силу). В нем говорилось, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Сам термин «приватизация» в тот период был довольно непонятен, да и его законодательные понятия были расплывчаты. Соответственно, был необходим федеральный закон, который бы нормативно закрепил дефиницию понятия «приватизация».
В Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (утратил силу) приватизация определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия, а также оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений. Помимо этого, продаже подлежали доли (паи, акции) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащие приватизируемым предприятиям, доли (паи, акции) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
Данное определение «приватизации» оставляло множество вопросов по поводу возмездности приобретения публичного имущества (скорее это походило на раздачу имущества) и только в ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (утратил силу) было закреплено понятие «приватизация», соответствующее современным канонам: «под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц».
Ряд авторов выделяют два основных этапа приватизации - ваучерный и денежный, причем в денежном этапе дифференцируются два подэтапа, где первый начинался с 1994 г., а второй - с 2001 г.. Представляется, что это слишком общая классификация и, несомненно, правильней рассматривать историю развития приватизации в пять этапов: 1) спонтанная (1987-1991 гг.); 2) массовая (ваучерная) (1992-1994 гг.); 3) денежная (1994-1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995-1996 гг.); 5) точечная (2001 г. - по настоящее время).
Ваучерный этап начался с подписания 14 августа 1992 г. Указа Президента РФ № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» (утратил силу) (Указом Президента РФ от 6 октября 1993 г. № 1591 «О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 года» срок действия приватизационных чеков был продлен на период до 1 июля 1994 года). Однако можно утверждать, что многие предприятия стали частной собственностью еще до 1992 г. (спонтанная приватизация), т.е. до официального начала приватизации, когда дирекция предприятий присваивала прибыль, переводила активы в организуемые при предприятиях кооперативы, создавала новые организации.
Согласно Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 № 2980-I «О введении в действие Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», главными целями приватизации в 1992 году, помимо массового разгосударствления российской экономики, являлось:
формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
Итоги ваучерной приватизации показали, что по настоящему выиграли от нее не столько новые предприниматели, сколько директорский корпус, который реализовывал свое понимание создавшейся экономической ситуацией, за счет трудовых коллективов, которым было еще чуждо капиталистическое мировоззрение, а отсюда и неспособность грамотного распоряжения возникшими возможностями стать действительными собственниками средств производства. Что касается остального населения, то оно за бесценок отдало свои ваучеры и, таким образом, к приватизации не имело никакого отношения. Это явилось следствием того, что ваучеры хоть и выдавались государством под гарантии государственной собственности, однако не принимались тем же государством к оплате, то есть не обменивались по номиналу на рубли и ваучер можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий, о которых население ничего не знало, т.к. государство не предоставляло информацию об экономическом положении приватизируемых предприятий.
К сожалению, можно сделать вывод, что массовая ваучерная приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов и не принесла денежных доходов. Здесь следует отметить, что на основании Временных методических указаний по оценке стоимости объектов приватизации, являющихся приложением к Указу Президента РФ от 29 января 1992 № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», определение стоимости основных средства осуществлялось по остаточной стоимости, путем уменьшения величины их первоначальной (балансовой) стоимости на величину износа, исходя из норм амортизации. Очевидно, что за основу расчетов изначально принимались явно заниженные данные, не отражающие действительной рыночной стоимости имущества. Согласно Постановлению Правительства РФ от 28 апреля 1995 № 439 «О Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах», второй этап приватизации начался с 1 июля 1994 г. и имел качественно новый характер, вследствие перехода от преимущественно безвозмездной (с использованием приватизационных чеков) передачи государственной собственности к ее продаже по ценам, определяемым рынком.
По мнению В. М. Шупыро, основные задачи второго этапа приватизации состояли в нахождении рациональной пропорции между фискальными интересами бюджета и инвестиционной поддержкой приватизированных предприятий.
Указом Президента РФ от 22 июля 1994 № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июня 1994 года» были определены следующие основные принципы приватизации: отказ от приоритета количественных показателей приватизации, переход от «обвальной» приватизации к планомерному, последовательному процессу, реструктурирование производства и привлечение инвестиций; сокращение льгот трудовым коллективам приватизируемых предприятий с соответствующим увеличением доли акций, которые размещаются в соответствии с планом приватизации; осуществление продаж крупными пакетами акций (15-20%); концентрация большей части выручки от продажи акций (имущества) приватизируемого предприятия на самом предприятии (51% средств приватизации подлежит перечислению самому предприятию); расширение прав региональных органов по приватизации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в области приватизации; осуществление интенсивной приватизации недвижимости, в том числе земельных участков.
Основным способом приватизации, после завершения действия приватизационных чеков, стала продажа акций акционерных обществ, созданных в результате преобразования государственных и муниципальных предприятий со стоимостью основных фондов 20 млн. руб. и более (по состоянию на 1 января 1994 г.). При этом, приоритет был отдан инвестиционным конкурсам и специализированным денежным аукционам.Позитивный импульс приватизационному процессу дал Указ Президента РФ от 11 мая 1995 № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации» (утратил силу), согласно которого отменялись все принятые ранее решения о закреплении в федеральной собственности пакетов акций (за исключением акций тех акционерных обществ, которые производят продукцию, имеющую стратегическое значение), увеличивались нормативы распределения средств в пользу федерального бюджета. На Российский фонд федерального имущества данным указом возлагалась обязанность принять все меры для обеспечения продаж пакетов акций, держателем которых являлся фонд.
Следует отметить, что для данного периода приватизации характерна фискальная направленность действий государства, что никак не связывалось с общей правовой концепцией указанного института. Но уже с 1996 г. подход к отчуждению государственного и муниципального имущества изменился и приватизация стала осуществляться по индивидуальным проектам.
В Постановлении Правительства РФ от 31 марта 1997 № 360 «Об утверждении программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах» говорилось о том, что процесс приватизации вышел на этап «насыщения» и следует отказаться от рассмотрения приватизации преимущественно как средства пополнения доходов бюджета.
С принятием Федерального закона № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (утратил силу) и учета негативного опыта приватизации и изменений, произошедших в экономике страны, действия по приватизации стали более «осмысленными», во всяком случае, переориентированы на повышение эффективности производства в целом и повышению эффективности производства на отдельных предприятиях, в частности. Приватизация из массовой превратилась в точечную, когда индивидуально рассматривается каждый объект отчуждения.
В ст. 4 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», определялись категории имущества, приватизация которого запрещена, и имущества, закрепляемого в собственности государства до принятия решения о прекращении его закрепления, в качестве составной части и ежегодно утверждаемой Государственной Думой РФ программы приватизации. В прогнозные перечни, в частности, включались открытые акционерные общества, при продаже акций которых Правительство РФ принимало решение о закреплении указанных акций в федеральной собственности или об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении данными открытыми акционерными обществами («золотой акции»), а также открытые акционерные общества, в отношении акций которых, находящихся в федеральной собственности, в следующем году предполагалось принять решение о прекращении их закрепления с указанием способа распоряжения ими: частичная или полная продажа, полная их продажа с использованием в отношении них специального права на участие Российской Федерации в управлении указанными открытыми акционерными обществами.
В связи с тем, что с 1998 г. по 2000 г. специальные законы о программе приватизации на очередной год так и не принимались, Правительство РФ реализовывало приватизационные планы на основе президентских указов. Можно согласиться с Е.В. Моисеевой, указавшей на такие недостатки десятилетнего процесса приватизации 1993 - 2003 годов, как: отсутствие необходимой законодательной основы, т.к. большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередного этапа приватизации; низкой оценке приватизируемого имущества; отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации, вследствие чего не учитывалась специфика приватизации в зависимости от объектов государственной и муниципальной собственности в субъектах РФ; не достижение таких целей приватизации как оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов; отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности; отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества, что привело к практически бесплатному получению компаниями, приватизировавшими горно- и нефтедобывающее оборудование, контроля над природными ресурсами и как следствие - финансовому банкротству государства; неэффективность института государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций.
В настоящее время отношения, связанные с приватизацией публичного имущества, урегулированы следующими нормативными правовыми актами: Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе»; Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества» и др.
При приватизации, публичное имущество должно реализовываться с учетом его рыночной стоимости, определяемой на основании отчета независимого оценщика, но в любом случае не ниже нормативной стоимости, определенной расчетным путем. Подобные действия делают процедуру приватизации «прозрачной», снижают коррупционные риски и позволяют извлекать максимальную выгоду при продаже государственного и муниципального имущества для пополнения бюджета.
В настоящее время в Российской Федерации продолжается так называемая «точечная» приватизация. Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности определяется соответственно федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Учитывая публичную принадлежность имущества, законодатель обязывает уполномоченный орган надлежаще информировать всех заинтересованных лиц о предстоящей приватизации. Соответственно список подлежащего приватизации муниципального имущества должен быть опубликован в средствах массовой информации, определенных органами местного самоуправления, не менее чем за тридцать дней до дня проведения продажи.
Позитивные изменения, произошедшие в концепции регулирования приватизационных отношений, повлекли развитие рассматриваемого правового института, что позволило конструктивно изменить схему продаж публичного имущества, выбирая для каждого объекта наиболее оптимальный для него способ приватизации.
Помимо этого, был создан правовой механизм контроля за отчужденным имуществом, особенно, если с ним связаны социально значимые обязательства. Например, невыполнение или ненадлежащие исполнение победителем конкурса экономических и социальных условий функционирования имущества, влечет безвозмездный возврат публичному образованию указанного имущества, с прекращением всех полномочий покупателя в отношении данного имущества. К таким же последствиям может привести нарушение промежуточных или окончательных сроков исполнения заявленных условий и объема их исполнения. Процессуально, договор купли-продажи государственного и муниципального имущества расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке с одновременным взысканием с покупателя неустойки. Помимо неустойки с покупателя также могут быть взысканы убытки, причиненные неисполнением договора купли-продажи, в размере, не покрытом неустойкой. Данное решение не является безусловным, учитывая, что в силу принципа самостоятельности судебной власти (ст. 10 Конституции РФ) законодатель не вправе лишать суд присущих исключительно ему полномочий, что противоречило бы части 1 и 2 статьи 46 Конституции РФ. Таким образом, возврат имущества и уплата штрафных санкций происходит только по решению суда. Данная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановление от 12 марта 2001 г. № 4-П.
Более конкретную правовую оценку указанных правоотношений дал Конституционный Суд в своем Постановлении от 25 июля 2001 г. № 12-П, разъяснив, что при нарушении победителем коммерческого конкурса его инвестиционных и (или) социальных условий уполномоченные органы и лица - Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, соответствующие органы по управлению имуществом, продавцы имущества, покупатели, органы прокуратуры Российской Федерации - обязаны в судебном порядке предъявить иски о расторжении сделок приватизации государственного или муниципального имущества, возмещении связанных с этим убытков и разрешении вопросов об иных последствиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и договорами купли-продажи государственного или муниципального имущества. Здесь следует заметить, что правомочия суда, как органа правосудия, не позволяют ему автоматически удовлетворять заявленные исковые требования - без исследования фактических обстоятельств, без должной проверки доводов истца и ответчика, то есть, без разрешения спора по существу.
Следовательно, данное положение не может толковаться как требование о безусловном возврате победителем конкурса объекта приватизации, не может лишать суд возможности осуществлять правосудие и не освобождает его от обязанности установления факта неисполнения покупателем условий договора. Тем более, что с иском в суд имеет возможность обратиться и сам покупатель (победитель коммерческого конкурса) по вопросу об исполнении или неисполнении им своих обязательств и, таким образом, предусматривается его право защищать свои интересы в суде, если он считает, что условия договора им выполнены.
Соответственно, при обращении представителей публичного собственника, в случае спора, с соответствующим иском для подтверждения невыполнения покупателем условий конкурса в процессе приватизации, суды, как гаранты равенства сторон в договоре и баланса интересов собственника и владельца, обязаны оценивать претензии как публичного, так и частного собственника, обеспечивая тем самым судебную защиту прав и законных интересов сторон. При этом, подлежат установлению все обстоятельства, связанные с исполнением договора купли-продажи на приватизационном конкурсе, в том числе должны быть выяснены вопросы о том, в каком объеме выполнены обязательства, какое имущество и денежные средства должны быть возвращены каждой из сторон, произведены ли дополнительные инвестиции - как предусмотренные, так и не предусмотренные условиями конкурса, возможно ли в связи с этим неосновательное обогащение, причинен ли сторонам и подлежит ли возмещению ущерб и др. До вынесения судом соответствующего решения и до его вступления в законную силу объект приватизации остается во владении покупателя - победителя конкурса.
Что касается земельных участков, находящихся в публичной собственности, то они могут передаваться в частную собственность бесплатно только в случаях, предусмотренных земельным законодательством. В остальном, по общим правилам, приватизация земельных участков происходит на возмездной основе (см. Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 № 513-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «АЗС-Сервис» на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
В отличие от иного имущества, особенности договора купли-продажи земельных участков устанавливаются ст.ст. 37, 38 Земельного кодекса РФ. Земельные участки выступают объектами, относящимися к недвижимому имуществу и соответственно должны быть должным образом идентифицированы, т.е. индивидуально определенными недвижимыми вещами. Для этого законодатель устанавливает обязательное требование - проведение кадастрового учета земельных участков, участвующих в гражданском обороте. Согласно п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», участок получает такие характеристики (уникальные характеристики), которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки.
В настоящее время заключение договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».
Приватизация земельных участков, как и иного публичного имущества, контролируется государством, с целью недопущения противоправных действий со стороны уполномоченных лиц. Проблема жилищного строительства в стране, привела к необходимости установления особого порядка организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства. При этом, вышеуказанные Правила организации и проведения торгов, на организацию торгов по предоставлению участков для жилищного строительства не распространяются. Главной особенностью проведения аукционов (конкурсы и закрытые аукционы, в данном случае, исключаются) по предоставлению участков для жилищного строительства, является обязанность по предварительной реализации ряда административных мер, связанных не только с формированием земельного участка, но и с определением условий его последующего использования, то есть, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. При необходимости, одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка, уполномоченный государственный орган или орган местного самоуправления может принять решение об установлении публичных сервитутов. При этом, право собственности на объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в публичной собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках, не переходит в собственность к покупателю.
Согласно Закона РФ от 11 октября 1991 № 1738-1 «О плате за землю» и Постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли», право устанавливать цену выкупа, предоставлено субъекту Российской Федерации. Учитывая, что наиболее правильно определить ценность земельного участка, находящегося на территории региона могут только непосредственно владеющие информацией в полном объеме специалисты органов данного образования, им предоставлено право, своими решениями, повышать или понижать нормативную цену земли, но не более чем на 25 процентов. В целом нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.
Однако такое ограничение не способствует правильному определению действительной стоимости земельного участка, тем более, что цена земельного участка не зависит от результатов хозяйственной деятельности ее собственников, землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Публичное образование является собственником земли и соответственно, исходя из одного из основных положений гражданского законодательства, может самостоятельно и в свою выгоду распорядиться данным имуществом. С учетом развития рыночных отношений и большим различием и значимостью для гражданского оборота земельных участков на территории самого большого государства в мире, необходимо установить другие критерии определения выкупной цены и дать возможность публичному собственнику самостоятельно определять ценовую политику в отношении своей собственности, как в целом, так и в оценке земельных участков, в частности.
Большинство объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения находятся в государственной собственности. Обязательным условием приватизации указанных объектов является сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.
Законодатель закрепил за публичным образованиями право в случае нарушения собственником условия о сохранении назначения приватизированного объекта социально-культурного и коммунально-бытового назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа такого объекта для муниципальных нужд.
Исходя из узкоспециализированного предназначения данного имущества, при его приватизации, законодатель закрепил за новым собственником обязанность, заключающуюся в сохранении профиля организации. Помимо этого, объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению: объектов, обеспечивающих нужды органов социальной защиты населения, в том числе детских домов, домов ребенка, домов для престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых; объектов здравоохранения, образования, культуры, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения; детских оздоровительных комплексов (дач, лагерей); жилищного фонда и объектов его инфраструктуры; объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.
Значимость объектов социально-культурного назначения и объектов коммунально-бытового назначения для нормального жизнеобеспечения и проживания граждан, обязывает изменение назначения указанных объектов осуществлять исключительно по согласованию с соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления.
Абстрагируясь от объектов социально-культурного назначения, которые не имеют большого значения для предпринимательской деятельности, следует обратить внимание на имущество коммунально-бытового назначения и, соответственно, на роль приватизации данной собственности (коммунальные услуги занимают 21,2% от всех предоставляемых услуг и в целом по стране на них тратится в год 102 7002 млн. рублей).
Итак, можно констатировать, что законодатель, учитывая огромное значение приватизации для страны и возможность злоупотреблений со стороны государственных и муниципальных чиновников, закрепил ряд положений, которые необходимо соблюдать при отчуждении публичного имущества. Одним из основных правил приватизации, является открытость связанной с ней деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, признающих абсолютное равенство покупателей.
Однако, несмотря на все законодательные заслоны, исключающие возможность открытого выбора покупателя публичного имущества с целью продажи его по наивысшей цене, недобросовестные чиновники создают обходные схемы, легализуя продажу конкретному лицу, причем полученные от продажи средства направляются не в бюджет публичных образований, а в доход унитарных предприятий, которым проданное публичное имущество принадлежало на праве хозяйственного ведения. Делается это следующим образом - по заведомо разработанным схемам, имущество, находящееся в казне, по решению собственника передается в хозяйственное ведение предприятию, которое, как правило, через незначительное время обращается к собственнику с ходатайством о даче согласия на его продажу. В дальнейшем, с согласия, например, главы местной администрации, обладающего правом единоличного распоряжения имуществом, муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении предприятия, отчуждается по договору купли-продажи лицу, отобранному на усмотрение руководителя предприятия и по согласованной с ним цене.
Государство борется с такими явлениями, но пока не очень успешно. Подводя итог в исследовании такой формы государственного управления экономикой, как приватизация государственного и муниципального имущества, следует сделать следующие выводы. Опыт прошедшей в России приватизации был явно неудачным. Глобальный процесс приватизации девяностых соизмерим только с послереволюционной национализацией двадцатых годов прошлого века. Соответственно и последствия для страны примерно аналогичные – развал экономики одного из сильнейших государств в мире.
Уважаемый всеми авторитетнейший ученый современности С.С. Алексеев говорит о неудаче процесса приватизации в России и в концептуальном, и в практическом отношении, объясняя это тем, что не были с достаточной строгостью и полнотой определены научные основы преобразований. «Решающими в этом деле оказались политические мотивы, в ряде случаев механическое заимствование зарубежного опыта (далеко не всегда лучшего, оправданного), стремление в обстановке жесткой борьбы за власть достигнуть скорого успеха – в кратчайшие сроки, прямо-таки по большевистски, добиться всеобщей приватизации и перехода общества в состояние процветающей социальной системы».
Тем не менее, недоработанность правового регулирования института приватизации не должна влечь принижения ее значения как социально-правового и экономического явления, которому в период смены правопорядка в политических общественных отношениях в России не было альтернативы. Если, например, государство при переходе от одной системы хозяйствования к другой, передало бы свою собственность не частнику, а трудовому коллективу, существенных изменений в экономике, по-видимому, не произошло бы и вопрос развития полноценных рыночных отношений был бы отодвинут на неопределенный срок.
Философско-правовая концепция развития такого юридического и экономического явления как приватизация, должна предусматривать позитивное качественное изменение экономической и социальной составляющей приватизированного имущества. Передавая публичное имущество, государству необходимо было в первую очередь закреплять положение, которое обязывало бы предпринимателя использовать его с не меньшей чем прежде социальной и экономической эффективностью. Соответственно, приватизационные нормы должны императивно устанавливать режим предпринимательской эффективности переданного имущества. Существующие законодательные пробелы приводят к серьезным экономическим и социальным потерям. Можно говорить о том, что в данном случае, вмешательство политической составляющей в обход экономической целесообразности, не способствовало созданию нормальной правовой базы приватизации.
Не оспаривая необходимость передачи части государственного и муниципального имущества в частную собственность, как гаранта незыблемости и стабильности рыночных отношений, представляется необходимым, все-таки в первую очередь, законодательно обеспечить экономические условия функционирования переданного имущества в долгосрочной перспективе.В этой связи абсолютно верны утверждения В.И. Васильева, предлагающего поставить пообъектный предел частной собственности в ее соотношении с публичной собственностью, то есть, законодательно определить - какие конкретные объекты публичной собственности в данных условиях нельзя приватизировать. Тем более, чтозапрет на передачу публичной собственности индивидуальным, частным лицам применяется с момента появления государственных образований, когда возникла проблема обособления публичной собственности, как института экономической независимости и политического суверенитета. Если обратиться к римскому праву, то в отношении публичного имущества, необходимого для исполнения государством своих функций или находящегося в общественном пользовании, устанавливался запрет на передачу такого имущества в собственность римских граждан. Данное правило необходимо применять не только для защиты целостности публичной собственности, но и для развития предпринимательства. Если предприниматель не может приобрести публичную собственность, необходимую для развития собственного дела, ему приходиться ее создавать. Как следствие – увеличение товарооборота, развитие производства, занятость населения.
Наши контакты
Москва, метро Кантемировская, Пролетарский проспект, дом 31, цокольный этаж
Визит строго по предварительной записи
