Участие государственных органов и органов местного самоуправления в предпринимательской деятельности


Участие государственных органов и органов местного самоуправления в предпринимательской деятельности.
Глинка Владлен Игоревич
доцент кафедры юриспруденции МГТА, кандидат юридических наук, адвокат.

    
В статье рассматриваются способы участия публично-правовых образований в предпринимательской деятельности и причины неэффективного использования публичного имущества в хозяйственном обороте.
    
    В последнее время активно дискутируется вопрос об участии государства, его субъектов и муниципальных образований в предпринимательской деятельности. Действующее законодательство прямо не запрещает последним опосредованно заниматься коммерческой деятельностью, однако и не дает такого разрешения. Вполне понятно, что обладая публичным имуществом (федеральным, государственным и муниципальным), публично-правовые образования не сами, а через свои органы, реализуют право собственности, в том числе и занимаясь коммерческой деятельностью.
    Сразу следует отметить, что публично-правовые образования, подобно физическим и юридическим лицам, обладают предпринимательской правосубъектностью, возникающей производно у государства и му¬ниципальных образований как субъектов граж¬данского права. При этом необходимо подчеркнуть, что последние участвуют в гражданском обороте на равных началах с физическими и юридическими лицами, т.е. никакими превенциями, льготами и т. п. в гражданском правоотношении, по срав¬нению с другими, не наделенными публичной властью, его участниками не пользу¬ются (п. 1 ст. 24 ГК РФ).
    Учитывая то, что сами публично-правовые образования непосредственно вступать в гражданские пра¬воотношения не могут, действую¬щее законодательство предусматривает два варианта их возможного участия:
1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и лич¬ные неимущественные права и обязанности, выступать в суде со¬ответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. При этом, каких либо ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулиру¬емых гражданским законодательством, не установлено. Единственным условием является лишь только то, что они могут и должны действовать в пределах предоставленной им компетенции, что указывает на ограничение их правоспособности, когда сделки, заключенные ими с отступлением от уста¬новленной компетенции, могут быть признаны недействительны¬ми.
2. В случаях и в порядке, предусмотренных феде¬ральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по специальному пору¬чению от их имени могут выступать государственные органы, ор¬ганы местного самоуправления, а также юридические лица и граж¬дане.
Таким образом, вышеуказанные субъекты от имени публично-правовых образований  участвуют в предпринимательской деятельности.     Наиболее активно, до последнего времени, предпринимательская деятельность осуществлялась посредством  приватизации государственного и муни¬ципального имущества, одним из способов которой являет¬ся продажа последнего на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе при¬ватизации открытых акционерных обществ.
В случае оставления в собственности публично-правового образования  определенного пакета акций или «золотой акции», обеспечение представления интересов государства или муниципального образования в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), возлагается на орган государственной власти или местного самоуправления.
    Учитывая то, что органы публично-правовых образований в своих действиях ограничены законодательно, большую часть имущества, которое можно использовать для промысла, они передают созданным ими юридическим лицам, которые могут быть, как коммерческими, так и некоммерческими  организациями.  
    Таким образом, реализуя свои функции, в том числе и улучшая свое финансовое положение,  как государственные, так и муниципальные  органы создают предприятия и организации для осуществления хозяйственной деятельности.     
Например, согласно ст. 113 ГК РФ и Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ  «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» , государственное и муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или  оперативного управления (ст.ст. 294 и 296 ГК РФ).     
Вполне понятно, что наиболее значимая часть публичной собственности находится в ограниченном праве собственности  унитарных предприятий, которые мы рассматриваем как имущественные комплексы. При этом, данное имущество может приносить доход, несоизмеримый с иными внебюджетными поступлениями в казну.        
Проблема состоит в том, что, как правило, унитарные предприятия не просто не эффективны, они являются дотационными и неспособны конкурировать с иными коммерческими организациями.     В данном случае, мы сталкиваемся с коммерческой организацией, которая не только не может самостоятельно выбрать вид деятельности, но и пути решения поставленных перед ней публично-правовым образованием задач, так как они контролируются уполномоченным государственным или муниципальным органом. Соответственно, для решения создавшейся проблемы необходим иной подход, гарантирующий эффективное функционирование публичной собственности.
    Что касается предложений совсем отказаться от использования такого вида юридических лиц,  то они преждевременны. Во всяком случае, мы согласны в этом вопросе с мнением  В.В. Витрянского, который говорит следующее: «поспешные призывы отказаться от этой организационно-правовой формы (унитарных предприятий) и не предусматривать ее регулирование могут вообще завести эту проблему в тупик».  
Существует другая возможность активного использования публичного имущества, т.е. опосредованного участия в предпринимательской деятельности публично-правовых образований. Признать предприятие не  субъектом права, а только объектом, т.е. совокупностью имущества и имущественных прав и передать его в доверительное управление профессиональным участникам рынка. В этом случае имущество остается у публичного собственника и переходит в управление к заинтересованным, эффективно работающим на рынке  юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. При этом сохраняется возможность в любой момент поменять управляющего, не отвечающего необходимым требованиям.
В целом, не разрешенной  проблемой является ограничение инициативы управления публичной собственностью, связанное с антикоррупционной направленностью российского законодательства. К сожалению, до настоящего времени государство, в большей степени, озабочено сохранностью публичного имущества, защитой его от недобросовестных чиновников, нежели чем  его эффективным участием в хозяйственном обороте.
Помимо этого, существующее положение как будто устраивает всех и перед государственными и муниципальными органами не ставится задача получения экономического эффекта от управления публичным имуществом. Более того, оправдываясь социальной направленностью данного имущества все смирились с его дотационностью. Возможно,  следует изменить подход к такому положению и через грамотное хозяйствование попробовать не отбирать средства у бюджета, а пополнять государственную и муниципальную казну.
Уже сегодня требование к рентабельности публичного имущества звучит все настойчивей, а потому стране необходимы новые правовые институты и новые правовые механизмы хозяйствования, позволяющие вводить такие формы и методы функционирования государственной и муниципальной собственностью, которые бы, с одной стороны, не меняли ее публичной сущности, а с другой, адаптировали ее в рыночной экономике с положительным эффектом прироста, а не отчуждения.
    Но для этого необходимо создать инновационно ориентированный механизм  эксплуатации публичного имущества. Представляется, что пришло время разработки новой научно-обоснованной концепции развития института управления публичной собственностью, с целью получения наибольшего экономического эффекта от участия последней в хозяйственном обороте.
    Таким образом, может быть снята проблема, сопровождающая Россию более двадцати лет, – неэффективность хозяйствования самых больших собственников: государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
            
Доцент кафедры Юриспруденции
Московской Гуманитарно-Технической Академии,
кандидат юридических наук, адвокат,
Глинка Владлен Игоревич

Список литературы:

1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48. Ст. 4746.
2. Суханов Е.А. О понятии юридического лица и предприятия // Законодательство России в 21 веке: по материалам научно-практической конференции. Москва, 17 октября 2000 г. – М.: Городец-издат,  2002. С. 174-180;
3. Суханов Е.А. Ю.К. Толстой и очередные задачи отечественной цивилистики // Вестник гражданского права. – 2009. - № 1;  
4. «Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации» (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. - № 11- 2009.
5. Витрянский В.В. Правовое положение государственных и муниципальных предприятий // Журнал российского права. 1998. № 10-11. С. 37.


<< вернуться обратно Показать все статьи >>

 
  
 

 Запомнить эту страницу с научными работами в своих соц. закладках !

Часы работы 
Время работы адвоката
9:00 - 21:00
ежедневно

+7 495 6 499 115
многоканальный

+7 916 594 57 31
телефон дежурного адвоката

Икона дня

Да хранит Вас Бог!